——访全国人大财经委法案室原主任、旅游法起草工作组组长朱少平

　　□中国旅游报·第一旅游网 记者吴俊

　　4月25日，全国人大表决通过《中华人民共和国旅游法》，它的出台经历了哪些阶段?对旅游业发展将产生怎样的影响?记者日前就相关问题采访了全国人大财经委法案室原主任、旅游法起草工作组组长朱少平。

　　三年立法背后凝聚着三十年的努力

　　记者：您曾长期担任全国人大财经委法案室主任，长期关注、参与法律与政策文件的起草工作，请您介绍一下旅游法立法过程。

　　朱少平：旅游法立法过程既短又长。短是指旅游法仅用了三年时间，就完成了从进入立法计划到法案通过的整个过程。长是指早在1982年，国家旅游局就开始着手旅游立法工作，而它的最终落地，历经了30余年。

　　我在1994年进入全国人大财经委法案室工作，在处理人大代表相关议案时接触到制定旅游法的呼吁。在交国家旅游局办理议案答复工作时，我了解到，早在80年代初旅游业开始发展之时，就有人提出要制定旅游法。国家旅游局早在1982年就开始着手旅游立法工作。全国人大作为立法机构，1988年曾将旅游法列入七届全国人大常委会立法规划，当时旅游法也进入了国务院立法计划。但由于当时旅游业发展规模比较小，有关领导认为那时全国人大承担的立法任务太重，精力有限，所以没能进一步推动旅游法的立法进程。到第十一届全国人大，我国旅游业进入了快速发展的“黄金期”，各方面条件比较成熟，制定旅游法便成了“水到渠成”的事情。所以说，旅游法立法过程既短又长，三年立法背后是几代旅游工作者不懈努力的结果，凝聚着三十年的努力。

　　2009年，经十一届全国人大常委会领导批准，旅游法正式列入全国人大立法计划，并从当年9月启动立法计划。自此，旅游法立法工作驶入了快车道。

　　为了做好旅游法立法工作，2009年12月，全国人大财经委员会牵头组成了旅游法起草领导小组，组长由时任全国人大财经委主任委员石秀诗担任，国家旅游局等20个部委为小组成员。在组建完成起草领导小组后，2010年起，起草小组先后赴内地多个省份和欧洲、我国台湾等地进行了调研。2011年1月，起草小组拿出了第一稿文本征求各相关部门意见。之后，全国人大常委会先后于2012年8月、2012年12月、2013年4月对《旅游法(草案)》进行了审议，最终在4月25日下午表决通过，为旅游立法工作划上圆满句号。

　　行业发展和消费结构升级使立法条件成熟

　　记者：为何现阶段制定旅游法各方面的条件比较成熟?

　　朱少平：之所以说现阶段制定旅游法各方面的条件比较成熟，与旅游业不断发展的行业背景和国民消费结构不断升级的社会大背景紧密相关。

　　在旅游业发展方面，去年我国国内旅游人数突破29亿人次，出境旅游人数超过8000万人次，旅游业已成为国民经济和社会发展的重要支柱产业。

　　随着国民出游次数的增加，旅游纠纷的数量和复杂程度都有所增加，如果没有相关法律，或者相关法律的层次较低，就难以协调处理这些复杂的旅游纠纷，难以提升旅游者满意度，无法从根本上解决长期制约旅游业发展的矛盾和问题。在国民消费结构不断升级方面，改革开放之初，国家集中精力解决的主要问题是“吃穿”;在过去十多年，解决的主要矛盾则是“住行”问题;最近几年，旅游呈现井喷式发展，旅游成为经济社会发展到当前阶段广大人民群众的必然需求和权利。在旅游业进入大众化快速发展时期，为保障国民旅游权利的实现，有必要通过制定旅游法确立我国旅游业的产业地位和发展措施，通过法律来规范旅游市场秩序、完善旅游公共服务，满足人民群众的旅游需求。

　　解决热点问题保障长远发展

　　记者：虽然旅游法在今年10月1日才开始实施，但不少旅游经营者和旅游者已经开始讨论旅游法对他们的影响。您认为旅游法的出台，对旅游业发展意味着什么?

　　朱少平：毫无疑问，旅游法的出台使旅游业的发展纳入法律规范当中，将对旅游业的持续健康发展起到全方位的促进作用。

　　旅游法最重要的主线是规范旅游市场秩序，保护旅游者合法权益。法案通过总结中国旅游业30年发展经验，对于备受关注的“零负团费”、强迫购物、强迫参加自费项目、景区门票不断上涨等旅游顽疾都做出了相关规定，施以重拳加以打击。如条文规定，“旅游者有权自主选择旅游产品和服务，有权拒绝旅游经营者的强制交易行为”，“旅行社不得以不合理的低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益”，“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。公益性的城市公园、博物馆、纪念馆等，除重点文物保护单位和珍贵文物收藏单位外，应当逐步免费开放。”我相信，随着旅游法的出台和正式实施，无疑会增加不法经营者的违法成本，旅游经营者有望迎来有序公平竞争的环境，旅游者的合法权益也将得到更完善的保护。

　　记者：在关注旅游市场现实问题的同时，旅游法是否就塑造旅游市场秩序的长效机制进行了设计?

　　朱少平：旅游法出台的意义，并不局限于解决一时一地的热点问题，同样关注于塑造旅游市场秩序的长效机制，强化旅游公共服务、旅游市场监管是其中的重点。

　　为强化旅游公共服务，旅游法做了多项规定。总则第三条规定，“国家发展旅游事业，完善旅游公共服务，依法保护旅游者在旅游活动中的权利。”第七条要求，“国务院建立健全旅游综合协调机制，对旅游业发展进行综合协调。县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导，明确相关部门或者机构，对本行政区域的旅游业发展和监督管理进行统筹协调。”这些规定不仅明确了政府必须承担向旅游者提供公共服务的职能，还明确了直接负责人——各级政府而非旅游行政主管部门一家，这使得公共服务落地更为可行。

　　旅游法的出台，还将强化旅游市场监管力度。我们在立法调研时发现，旅游市场监管存在多头执法的情况，所以旅游法要求县级以上人民政府应当承担监管责任，组织旅游主管部门、有关主管部门和工商行政管理、产品质量监督、交通等执法部门对相关旅游经营行为实施监督检查。此外，为了真正增加旅游经营者的违法成本，旅游法还设立了更具可行性和威慑力的旅游市场监管、处罚条款，如对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的罚款规定等。

　　加强执法队伍建设，制定实施细则

　　记者：为使旅游法充分发挥您所讲的促进作用，在未来贯彻实施过程中应注意什么?

　　朱少平：作为我国旅游行业的首部法律，《旅游法》的出台，意味着我国旅游业监管正式上升到法律层面，也标志着旅游业进入法制化、规范化发展的新阶段。为了维护旅游法的尊严和力量，我认为未来贯彻实施工作，要做好加强执法队伍建设、制定实施细则、加强宣贯、做好后续修订等工作。

　　从法律层面而言，旅游法对旅游市场的监管做出了更加全面、严谨的规定。但落实这些规定终究是靠人来落实，旅游监管的法治化要有人来执法。我们在前期调研时发现，目前缺乏人员是我国旅游监管最大的问题之一。每年近30亿游客的旅游大市场，旅游监管执法人员只有数千人，这与一个世界旅游大国的经济社会发展水平、旅游产业和旅游市场规模不相称的。因此，在贯彻落实旅游法过程中，一定要建立一支与我国旅游市场规模相适应的旅游执法监管队伍，通过他们积极执法，维护法律的有效性。

　　旅游涉及食、住、行、游、购、娱6大要素，关联110多个行业，涉及国务院的20多个部门，可以说旅游产业发展和旅游活动牵涉多方面利益关系。旅游法虽然出台了，但里面有很多规定与现有的行政法规、地方性法规与部门规章不完全一致。在旅游法颁布之后，各有关方面应尽快做好修改衔接工作，确保旅游法得到有效实施。同时，我们也需要注意，旅游法的成熟不是一蹴而就的事情。在旅游业发展过程中，立法部门要注意总结经验，在条件成熟时对相关条文进行修改，使旅游法更契合实际。

　　法律的实施离不开全社会的同心协力。要想积极发挥旅游法的司法能动作用，不仅需要加强旅游监管队伍建设，协调各相关法律规定，还需要加大宣传教育工作，使旅游者、旅游经营者熟悉旅游法的相关规定，提高依法旅游、经营旅游的自觉性，各地各有关部门可通过各种形式的学习、宣传活动，营造旅游法贯彻实施的良好环境，使全社会形成高度的自律。