三人谈
新闻背景
这几天，三亚湾一家酒店的司机高先生很困惑：他驾驶酒店租来的车辆到火车站免费接客人，竟然被认定涉嫌非法营运。
三亚市交通局运管处回应：根据《海南经济特区旅馆业管理规定》，除四星级以上星级旅馆可配备专车接送在该旅馆住宿的旅客往来机场、车站、码头外，其他宾馆酒店接送客人行为均为非法营运。
旅游界人士认为，散客时代，有关部门能否从三亚旅游市场实际出发，适当放宽旅馆业接送业务。
酒店免费接送客人
算不算非法营运
王琳(海南大学法学院副教授)：我认为不能简单地将酒店免费接送客人视为非法营运。作为酒店的一种增值服务，免费接送是一种服务的延伸。就像很多酒店在住客房间摆上鲜花和果盘，我们也不能简单地认为酒店就是跨越经营范围成为鲜花店或水果店了。
行政职能部门依《海南经济特区旅馆业管理规定》的相关规定，认定酒店免费接送客人属非法营运，也嫌理据不足。因为该规定只对四星级以上的星级酒店备车作出了规定，而对于四星级以下的酒店是否可以免费接送客人并未禁止。对于市场行为而言，“法无明文禁止即可为”。李克强总理在推进政府职能转变的过程中，也多次强调了这一理念。要将酒店免费接送客人认定为非法营运，那就要拿出更明确而具体的法律依据来。
饶思锐(海南日报评论员)：实际上，虽然酒店在接送客人的过程中并没有收取任何费用，但是接送客人的服务属于客人在酒店住宿的增值服务，其收费其实是隐含在住宿费之中。
至于其是否属于非法营运，就要参考相关法条。按照海南现行法律法规，酒店提供免费接送客人的服务，需要先到道路运输管理机构提出申请，未经批准便属于非法营运。其中还有一个要素就是，只有四星级以上的酒店可以提出上述服务的申请。由此观之，一般酒店即便是免费接送客人，也可能属于非法营运的范畴。
陈实(海南日报评论员)：在我看来，酒店派车到机场、车站、码头接送客人，属于酒店的一项衍生服务，既满足了客人的需要，也符合国际惯例。如果没有违反相关法律法规，就没什么不妥。
那么，新闻报道中的酒店有没有违反相关法律法规呢?新闻中提到的处罚依据是海南的一项地方性法规，该法规只规定了四星级以上酒店免费接送旅客需要满足哪些要求，并对该类酒店制定了违规处罚标准。也就是说，这部法规并没有规定四星级以下酒店不能免费接送旅客，更没有如何处罚四星级以下酒店的规定。因此，这部法规不能成为认定四星级以下酒店违法的依据。
根据市场主体“法无禁止即可行”的基本原则，如果没有其它法律法规禁止此类行为，新闻中酒店接送客人的行为就没有违法。被处罚单位可以通过行政复议或行政诉讼实现救济。
行政执法
如何能更好规范
王琳：我倒觉得，此事件中职能部门更应从《道路交通安全法》和《道路运输条例》等法律、法规中去寻找法律依据。但酒店免费接送客人与城市客运经营还是有着较大的区别。城市客运是为社会公众提供交通服务，对象通常不特定;而酒店免费接送，服务对象只是特定的酒店客人。
对非法营运，严格管理无疑是需要的。严格管理又必须在法治的轨道内运行，一要把握好行政监管与市场行为的界限，杜绝行政越权;二要把握好执法公平和执法公正，杜绝选择性执法。如果依法能够认定这种行为确实属于非法营运，那么请交管部门把监管窗口前移，先汇总相应的法律依据广而告之，让全市所有酒店、旅馆及相关市场主体周知。再以建立酒店、旅馆广告监控网络等方式，及时发现非法营运行为并及时制止。执法不能等同于执罚，最好的监管是预防和防范，而不是处罚。
陈实：在我看来，要实现依法规范执法，行政机关需要做好两件事。
第一件事是要准确理解作为执法依据的相关法条，不能凭着自己的感觉或需要，想当然地解读法条。对执法者来说，只有严格贯彻法律法规的义务。具体到这一事件，法规并没有对四星级以下酒店作出规定，也没有表达只有哪些酒店才能接送客人意思的字眼，就不能将这一法规作为处罚依据。
第二件事是要严守行政处罚相关原则，如处罚法定、一事不再罚和申辩不加罚等。这些原则，是行政处罚行为必须依据的准则。当然，也要遵循法律的一般性原则。现实中行政处罚出现的瑕疵、错误，很多时候就是违背了相关原则。
饶思锐：在对待一些酒店接送客人可能涉及到非法营运的问题上，相关部门行政执法应当慎之又慎。如果在没有上调原本住宿价格的情况下，免费提供接送增值服务，应当视为酒店在提供优质服务，提升住宿体验，而非是非法营运。在此过程中，如果出现未经批准、星级不够等问题，道路运输管理机构应当以责令改正为主。
不分缘由，动辄大额处罚，容易造成“误伤”，激化运管部门和酒店业之间的矛盾，从而不利于国际旅游岛稳定的旅游发展环境。笔者认为，运管部门在坚持有法必依、执法必严的原则基础上，可以适当坚持以教育、责令改正为主，提供宽松的环境，从而激发国际旅游岛建设的市场活力。
如何平衡严格管理
与市场需求
陈实：我认为，严格执法是行政机关要首先遵循的。政府的一切行为，都必须要符合法律法规的规定。不论是要实现严格管理，还是要照顾市场需求，都不能突破这个度，都必须在法律法规所允许的裁量权之内进行。
在法治社会的条件下，如果需要对某项行为进行严格管理，必须先得到法律法规的授权。在这种情况下，政府需要做的是，在严格执行既有法律法规的同时，按程序提出立法意见。同理，如果某项管理规定已不适应市场需求、不适应时代发展，也要通过相应程序废止相应条款。无论如何，“法无授权即禁止”都应成为政府自身的行动准则。
王琳：查处非法营运是交管部门的法定职能，对其依法履职应予支持。但对于一些新形态的市场行为，应在多方论证、确认该行为违法之后再慎重处理。对酒店免费接送车是否属于非法营运的认定，不仅涉及到三亚上千家酒店、旅馆的利益，也涉及到同类形态的免费接送行为———如超市的免费接送车、景点的免费接送车、开发商的免费看房车等。在移动互联网的冲击之下，甚至出现了象“PP租车”、“友友租车”这样的私家车共享服务，还有些移动APP能够方便地帮助客户找到周边的私家车主送其去机场、车站等指定地点，这些是否也属于非法营运?这些层出不穷的新问题都需要统筹考虑。
市场需求更需要的是引导和规范，而不是用一昧禁止的办法来压制。如果法律规范滞后于市场，那就要通过及时的“废、改、立”使法律规范跟上社会发展的脚步。
饶思锐:应该说，政府管理不是目的，服务才是目的;政府严格管理的根本目的，还是在于促进人和社会的健康发展，促进市场经济的健康培育等等。在严格管理与市场需求间寻找平衡，就必须要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”。
要实现严格管理与市场需求二者间的平衡，还必须要建立健全起人性化的行政执法方式，从而避免行政执法单一化和机械化，更避免简单、粗暴的行政执法方式，而以服务行政、执法为民的人文关怀，释放市场活力，激发社会创造力，拉动经济增长。
